Examen de la proposition de loi pour un tiers secteur de l'habitat participatif, diversifié et écologique (Noël Mamère, rapporteur)

M. le président Patrick Ollier. Nous examinons ce matin trois propositions de loi présentées par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine. Les deux premières traitent, sous des angles différents, du logement. La proposition de loi dont M. Noël Mamère est le premier signataire et le rapporteur propose d’instituer un tiers secteur de l’habitat participatif, diversifié et écologique, et explore diverses pistes susceptibles, selon ses auteurs, de répondre à des difficultés rencontrées par les personnes en mal de logement ou mal logées. La proposition de loi présentée par M. Pierre Gosnat, qui en est également le rapporteur, tend à prendre des mesures urgentes pour le logement. Enfin, la troisième proposition de loi, présentée et rapportée par M. André Chassaigne, porte sur le droit au revenu des agriculteurs.

La commission des affaires économiques examine d’abord, sur le rapport de M. Noël Mamère, la proposition de loi pour un tiers secteur de l’habitat participatif, diversifié et écologique (n° 1990). M. Noël Mamère, rapporteur. La proposition de loi qui vous est présentée s’inspire de dispositifs existant dans les pays européens, nombreux, qui ont souhaité favoriser ce que nous appelons l’ « habitat participatif ». Des personnes ne disposant pas des fonds suffisants pour entrer dans la logique du logement privé ou trop modestes pour bénéficier de l’habitat social classique se regroupent pour prendre des initiatives.

Cette proposition de loi va dans le sens des recommandations formulées par le Grenelle de l’environnement. Il y est en effet question à plusieurs reprises du droit à l’expérimentation. Il s’agit ici de donner un cadre légal à ce droit, qu’il s’agisse de lutte contre l’effet de serre - auquel l’habitat contribue pour plus de 40 % - pa r l’isolement des logements ou d’expérimentation sociale.

La proposition de loi traite également de l’habitat coopératif. De plus en plus répandu dans notre pays, cet habitat s’est développé dans les années 30 à partir d’une utopie, déclinée notamment par Charles Gide et Marcel Mauss. Son développement a repris dans les années 70, avec l’habitat autogéré, et progresse régulièrement aujourd’hui dans notre pays ; je pense notamment à des coopératives d’habitants de la région Rhône-Alpes, comme Habicoop, et de la région du Nord.

Cependant, malgré le développement du mouvement des « Castors » après la Seconde Guerre mondiale, aujourd’hui l’habitat coopératif et les coopératives ne sont pas véritablement reconnus par la loi en France : ces groupes d’habitants - le terme « d’habitat groupé » est également utilisé - ne bénéficient ni d’un véritable statut, ni d’avantages fiscaux qui leur permettraient de favoriser l’auto-construction et l’auto-promotion.

Nous pourrions avec profit nous inspirer des autres pays européens. Je pense notamment aux pays anglo-saxons et au « cohousing », ou à l’Allemagne. Certains d’entre vous ont peut-être visité le « quartier Vauban », à Fribourg. Ce quartier de logements sociaux à basse énergie, voire passifs ou restituant de l’énergie, a été à l’origine voulu par des groupements d’habitants. Les squats et les anciennes cabanes installées sur ce qui était alors un terrain militaire sont progressivement devenus des logements participatifs. En Angleterre, le quartier du Bedzed, qui a fait l’objet de nombreux reportages et de visites d’élus français, a été lui aussi voulu à l’origine par des groupements d’habitants. Aux Pays-Bas, le « woongroepen » est un habitat groupé réservé aux personnes de plus de 50 ans. Grâce à la mutualisation de certains services mais aussi de la construction, il est facteur d’économies. Ce type d’habitat permet aussi aux locataires de passer de la situation de simples consommateurs à celle d’acteurs du logement dans lesquels ils veulent vivre. De telles structures répondent aussi à la nécessité de la mixité intergénérationnelle et du lien social.

Ce que nous appelons le tiers habitat se développe de plus en plus aujourd’hui. Les coopératives d’habitants représentent en Suisse 130 000 logements et 8 % du parc immobilier, et en Norvège 650 000 logements et 15 % du parc locatif. Au Québec, 50 000 logements sont gérés par 23 « groupes de ressources techniques » issus de la société civile et fédérés en association.

La proposition de loi comporte quatre titres. Le titre Ier définit l’habitat participatif et les critères du label à lui attribuer.

Le titre II est relatif à l’habitat coopératif. En France aujourd’hui beaucoup d’associations d’habitants essaient de se constituer en coopératives ou en sociétés coopératives de production (SCOP). La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui a créé les sociétés civiles immobilières d’accession progressive à la propriété, n’est pas allée jusqu’à reconnaître un statut à l’habitat coopératif.

Le titre III concerne ce que l’on appelle l’ « habitat mobile ». Aujourd’hui la situation économique de nombreuses personnes en France est si difficile qu’elles ne peuvent se loger. Selon la Fondation Abbé Pierre plus de trois millions de Français sont mal logés. Par nécessité, ces personnes ont recours à des formes d’habitat mobile. Pour d’autres, vivre dans ce type d’habitat est un choix. L’exemple le plus connu, parce que le plus frictionnel et médiatique, est celui des habitants de yourtes ; mais l’habitat mobile, c’est également des campings ou des « mobile homes » dans lesquels des personnes vivent à l’année. Si nous ne voulons pas jeter à la rue, dans des conditions de vie inacceptables, des Français de plus en plus nombreux à être victimes de la progression de la crise, il faut absolument donner un statut à cet habitat mobile et diversifié.

Le titre IV traite spécifiquement des logements vacants. Dans les pays évoqués précédemment, des squats sont devenus des logements habités et régularisés. En France, ce que la loi Boutin du 25 mars 2009 a qualifié d’ « habitat temporaire » ne permet pas une telle évolution. Cette notion est du reste une remise en cause du droit au logement opposable.

Enfin, le titre V est relatif aux foyers pour étrangers. Aujourd’hui, il n’existe toujours pas de comités permettant à leurs résidents de participer, par la décision collective, à la gestion et aux aménagements des foyers dans lesquels ils résident, dans des conditions souvent précaires et parfois insalubres.

Tel est le sens de cette proposition de loi. Qu’elle aboutisse ou non, elle s’inscrit dans l’esprit des conclusions du Grenelle de l’environnement et surtout du développement de la solidarité et de la reconnaissance de ce que l’on peut appeler le tiers habitat. Nous y sommes tous confrontés dans nos fonctions d’élus ; nous devons pouvoir apporter une réponse. Le tiers habitat, l’habitat collectif, l’habitat groupé, ce n’est pas une affaire de sectes ou de terroristes, mais simplement celle de Français, d’habitants, d’usagers qui souhaitent se regrouper pour ne pas être victimes de la spéculation immobilière.

M. Michel Piron. Les affirmations et les concepts qui viennent d’être formulés ne manquent pas d’originalité - M. Mamère est bien connu pour sa créativité -, mais je ne suis pas sûr qu’ils soient particulièrement efficaces d’un point de vue opérationnel. Ainsi, l’Union sociale pour l’habitat pourrait peut-être prendre quelque peu ombrage des propos selon lesquels des personnes seraient « trop modestes » pour être logées dans l’habitat social classique. En France, entre 4,1 et 4,2 millions de logements appartiennent à des bailleurs dits sociaux : leur fonction est précisément de tenter de répondre prioritairement aux besoins de personnes qualifiées de modestes.

Ensuite, sur les questions environnementales, je trouve un peu étonnant de vouloir inscrire un texte en amont du projet de loi « Grenelle II », à l’élaboration duquel ont été associés de très nombreux interlocuteurs et qui devrait apporter dans les prochains mois des réponses aux questions qui se posent.

De nouvelles modalités de mutualisation sont évoquées. Mais il en existe déjà beaucoup, dans les domaines non seulement de la copropriété mais aussi de l’habitation. Les organismes sociaux sont reconnus pour la qualité de leur travail.

Les nouveaux concepts proposés par ce texte ne semblent donc pas susceptibles d’apporter d’améliorations. Ils sont plutôt des facteurs de confusion au sein du paysage existant. Si la priorité est bien de continuer à construire, notamment dans les zones tendues, et d’augmenter l’offre, notamment pour les moins favorisés, les lois précédentes et celle en cours de préparation devraient largement suffire.

M. François Brottes. Je voudrais d’abord féliciter nos collègues pour la qualité de leurs propositions de loi.

J’ai senti un peu d’agacement de la part de notre collègue Michel Piron. Il est pourtant un homme posé, réfléchi, philosophe à ses heures...

Ne prenons pas sur ces questions une posture politicienne. Chaque fois que l’opposition présente une proposition de loi dans les cadre des niches parlementaires, on l’envoie... à la niche, et rapidement : pas de vote, pas de débat. Certaines propositions méritent sans doute d’être ainsi traitées. Cependant, sur un sujet aussi concret, recouvrant des situations aussi complexes et difficiles à gérer pour les maires, il me semble difficile de renvoyer à l’examen futur d’autres textes ou de considérer que la loi permet déjà de régler les problèmes évoqués.

En ma qualité de maire, je lance actuellement une opération d’auto-construction. Quelle n’a pas été ma surprise de voir 150 personnes, candidates à un logement dans un quartier solidaire, répondre à mon invitation à une réunion publique.

En matière de mutualisation, de constructions passives, à des tarifs au plus près des loyers faibles, au profit de foyers qui a priori n’ont pas la possibilité d’accéder à la propriété autrement que par le biais de la forme des coopératives, on sent bien qu’il est nécessaire d’avancer. Même si je ne suis pas persuadé de la nécessité d’une nouvelle loi, je ne voudrais pas, monsieur le président, que la proximité d’élections conduise à ce qu’un vote négatif élimine définitivement ces questions des préoccupations de notre commission.

Pour notre part, nous voterons en faveur de cette proposition de loi. Si elle n’était pas adoptée, ce qui semble plausible, je souhaite que nous puissions, en amont de l’examen du projet de loi « Grenelle II », qui, semble-t-il, prend encore un peu de retard, traiter sous la forme d’un mission d’information certaines des questions qu’elle aborde. De l’avis de notre groupe, la loi mérite d’être revisitée sur plusieurs aspects. Un débat doit s’instaurer ; je ne voudrais pas qu’il soit éludé au détour d’un vote négatif, alors même que l’examen du projet de loi « Grenelle II » constitue un nouveau rendez-vous.

M. Thierry Benoit. Une partie des actions proposées par la proposition de loi est déjà financée par le budget que nous venons de voter. Des espèces sonnantes et trébuchantes sont prévues en leur faveur, puisque plus de 7,7 milliards d’euros sont consacrés au logement dans le budget pour 2010.

De même, en matière de logement social, la loi de finances pour 2010 prévoit le financement de 110 000 logements locatifs sociaux et de 20 000 logements au titre des prêts locatifs aidés d’intégration, les PLAI.

M. Noël Mamère. Cela n’a rien à voir !

M. Thierry Benoit. Si, puisque cela concerne le logement. Au reste, lors de la discussion budgétaire, les actions conduites au profit des personnes logées dans des conditions précaires ont été largement présentées.

Je rappelle également que le doublement du prêt à taux zéro permet une accession à la propriété plus large, et ce sans passer par les dispositifs compliqués envisagés par la proposition de loi. Je remarque d’ailleurs que M. Noël Mamère a eu une approche très sommaire sur ce point ; il n’a guère été convaincant...

L’estimation du nombre des logements indignes en France varie de 400 000 à 600 000, ce qui est un chiffre considérable. Le secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme a réitéré l’objectif de 23 000 logements à rénover en 2010, soit 8 000 logements de plus qu’en 2009. C’est dire l’importance de la prise en compte du logement en faveur des personnes défavorisées.

Enfin, le budget pour 2010 prend en compte une partie notable des propositions du texte présenté. Ainsi, l’Agence nationale de l’habitat bénéficie de 200 millions d’euros pour aider les propriétaires modestes à isoler leur logement, et le secrétaire d’Etat vient d’annoncer que près de 25 000 éco-subventions avaient d’ores et déjà permis de financer des travaux tels que l’isolation des combles et le remplacement des chaudières anciennes. Voilà des actions concrètes !

Monsieur le rapporteur, malgré les bonnes intentions manifestes de votre proposition de loi, le dispositif qu’elle propose de mettre en place est trop complexe pour qu’il puisse trouver une traduction concrète dans les faits.

Le groupe Nouveau Centre et les députés qui lui sont apparentés ne voteront donc pas en faveur de ce texte.

M. Jean-Louis Gagnaire. Même si le sens du vote des groupes Nouveau Centre et UMP était connu par avance, les arguments de notre collègue Michel Piron me semblent un peu sévères et presque fallacieux. Peut-on dire que le dispositif législatif français d’aide au logement est suffisant quand on sait que de nombreux Français n’arrivent pas à se loger, faute d’un nombre suffisant de logements ?

Même si elle n’est pas parfaite d’un point de vue opérationnel, la proposition de loi de nos collègues mérite néanmoins un minimum d’examen, dans la mesure où elle permet de mettre en exergue un certain nombre d’éléments, notamment en matière d’habitat coopératif. Du reste, certains de nos concitoyens souhaitent prendre leur destin en main par le biais de ce mode de construction : plutôt que de subir la situation du logement, ils veulent en être acteurs. Ainsi, dans la région où François Brottes et moi-même sommes élus, la construction sous forme d’habitat coopératif est une réalité dans beaucoup de communes.

Plutôt que de balayer ce texte d’un revers de main, il faut ouvrir le débat. Certes, les points financiers et budgétaires méritent d’être précisés. Toutefois, il n’est pas raisonnable de prétendre que, après l’adoption du budget, la situation du logement est merveilleuse. Je souhaite que les propositions formulées fassent l’objet d’un examen sérieux, et qu’elles soient mises en perspective et en ligne de mire de nos débats futurs, notamment lors de l’examen du projet de loi « Grenelle II ».

M. Alain Suguenot. En matière de logement, toute initiative peut être bonne. Cette proposition de loi donne cependant l’impression que le budget du logement pour 2010 ne comporte aucune disposition en faveur de l’écologie ; des aménagements en matière de développement durable y sont pourtant bien prévus. On peut aussi parler à propos du texte qui nous est présenté d’une prime à l’imagination... même si le système coopératif est très ancien.

En fait, le système coopératif ne répond pas au souhait des Françaises et des Français de bénéficier d’un petit pécule. Même en se situant dans l’hypothèse du rejet d’une logique spéculative, pourquoi chaque propriétaire ne pourrait-il pas bénéficier d’une rétribution normale de ses parts sociales ? Alors que les « Castors » et les opérations coopératives de construction mises en place depuis plusieurs années permettaient à qui voulait sortir de reprendre ses parts, la proposition de loi ne prévoit cette possibilité qu’éventuellement. Pour moi, dès lors qu’il a apporté une participation financière, chaque individu doit pouvoir retrouver un pécule. Pour des raisons quelque peu idéologiques, il n’est pas tenu compte du vœu de chaque Français, dans quelque système social qu’il se situe, de bénéficier d’une petite appropriation de son logement.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Ce que nous venons d’entendre à propos du budget du logement me cause un trouble sérieux. Le plan pluriannuel engagé partir de 2009 prévoit une diminution annuelle de ce budget de 6 %. Heureusement qu’il y a eu le plan de relance pour soutenir les PLAI. Mais je rappelle que 20 000 PLAI par an, c’est la réponse que fait l’État à la demande de 60 % des personnes qui ne peuvent avoir accès qu’à ce type de prêt. Nous continuons donc bien de constater un décalage entre la réalité de la demande de logements et les solutions apportées. Je rappelle aussi que le financement de la rénovation des quartiers anciens est assuré par le dispositif du 1 %. Autrement dit, il y a bien désengagement de l’État.

Sur le fond, chaque fois qu’un texte de loi porte sur la réalité des conditions de logement de nos concitoyens, notre commission doit s’en emparer, car c’est fondamental.

L’utilisation des techniques des coopératives d’habitants a commencé avant la Seconde Guerre mondiale et s’est poursuivie au début de l’après-guerre. Ces techniques ont ouvert l’accession à la propriété à des gens qui n’en avaient pas les moyens. Aujourd’hui, elles sont en décalage. Il n’en demeure par moins que la technique des coopératives d’habitants sont utilisées dans beaucoup de pays - j’en ai fait le constat au Canada -, et nous ne devrions pas l’écarter d’un revers de manche. Au contraire, compte tenu de son intérêt, nous devrions tenter de l’exploiter.

Le rapport a raison de souligner la progression du nombre d’usagers de l’habitat mobile. Dans la quasi-totalité des cas, c’est un habitat de sauvegarde et d’urgence. Compte tenu de l’impossibilité de répondre à la demande de logements, il faut tenter de protéger les personnes qui sont contraintes d’y avoir recours. L’idée d’un statut pour ces résidents est nécessaire. Nous sommes parfois confrontés à des gens exclus du jour au lendemain de ce type d’habitat - pour des raisons parfois mercantiles ; par exemple, parce qu’ils ne peuvent pas faire face à l’augmentation de la redevance à laquelle ils sont soumis - et qui, parce qu’ils sont considérés comme occupants d’un bien d’autrui sans droit ni titre, ne bénéficient d’aucune protection légale.

Le titre IV de la proposition de loi est extrêmement pertinent. La possibilité d’ouvrir à l’habitation des logements vacants qui ne sont pas aux normes a été contestée ; pourtant, il s’agit de remettre en cause une sorte de prime accordée pour la non remise en état d’appartements et pour le maintien d’un patrimoine parfois très rémunérateur pour certains propriétaires qui ne participent pas de ce fait à l’offre de logements. La représentation nationale doit visiter ces enjeux d’une grande importance ; je suis heureux que la proposition nous en soit faite.

Mme Pascale Got. J’ai été particulièrement sensible au titre III, qui porte sur le développement de l’habitat précaire dans les terrains de camping. Si l’offre de logements était cohérente avec la demande, cet habitat précaire ne se développerait pas. Le logement étudiant non plus ne fait pas face à la demande, puisque des étudiants ne peuvent trouver à se loger que dans les terrains de camping des grandes agglomérations !

Nous sommes aussi conscients des abus des contrats proposés aux locataires des habitats précaires ou mobiles : les propositions de la mission d’information que la Commission a créée sur le statut et la réglementation des habitats de loisirs recouperont certainement plusieurs préconisations du texte proposé.

Cette proposition de loi est donc particulièrement bienvenue, en particulier son titre III.

Mme Frédérique Massat. Les propositions du titre III sur le statut de l’habitat mobile sont particulièrement novatrices. Ne faudrait-il pas faire la différence entre les personnes qui ont fait le choix de vivre dans un habitat mobile et celles qui sont contraintes d’y habiter, faute qu’un autre type d’habitat leur soit proposé ? Il ne faudrait pas installer ces dernières dans un statut au lieu de les aider à trouver un habitat non mobile.

M. le rapporteur. A certains collègues qui pensent que cette proposition de loi n’apporterait rien de plus que les dispositions législatives actuelles, je réponds que nous ne sommes pas sur le même registre.

Il est possible, comme l’a fait Jean-Yves le Bouillonnec, de critiquer le budget du logement. Il est possible aussi d’expliquer que beaucoup d’efforts ont été faits en faveur du logement social. Cependant, il ne s’agit pas ici de budget mais de la reconnaissance d’un statut pour l’habitat participatif, incluant les coopératives d’habitants, l’habitat mobile et les logements vacants. Il ne s’agit pas de moyens budgétaires mais de la reconnaissance du tiers habitat, c’est-à-dire de ce qui n’est ni logement social public, ni logement privé. Comme notre collègue Brottes l’a rappelé, certaines régions, le Nord, la région Rhône-Alpes, les zones frontalières avec l’Allemagne, sont traditionnellement habituées à ce que des personnes qui ne peuvent pas devenir propriétaires dans le cadre du logement privé se constituent en groupes d’habitants pour essayer de vivre dans des conditions décentes. Cet habitat participatif et coopératif s’adresse aussi à ceux qui veulent être locataires.

La présente proposition de loi vise non à remettre en cause le code de l’urbanisme ou celui de la construction et de l’habitation, mais simplement à les aménager par l’ajout d’articles définissant un statut, apportant une reconnaissance et prévoyant divers avantages pour ceux qui décident de se grouper sous forme de coopératives ou d’habitats participatifs.

Nous n’inventons rien. Le dispositif que nous proposons n’est pas unique en Europe : des dispositifs similaires existent en Suède, en Norvège, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Suisse, ou encore, outre-Atlantique, au Québec. Des réalisations allemandes, comme le quartier Vauban, ou anglaises, comme le quartier du Bedzed, sont devenues des panacées - au point que leurs habitants, lassés des visites incessantes, veulent faire payer les visiteurs. Pourquoi ne mettrions-nous pas en œuvre en France ces types d’habitat, nés de l’habitat participatif, que nous avons découverts si tardivement ? Beaucoup de coopératives, comme Habicoop, réclament un véritable statut.

Madame Massat, nous ne voulons absolument pas obliger les personnes qui résident par contrainte en habitat mobile à y rester. En revanche, nous savons que ces Français affrontent des difficultés extrêmes, et que compte tenu de la crise actuelle du logement, il est impossible de leur offrir des conditions d’habitation décentes. Nous devons donc leur reconnaître un statut.

Madame Got, je suis d’accord avec vous pour reconnaître que cet habitat mobile s’adresse beaucoup à des étudiants. Aujourd’hui, 20 % d’entre eux ne peuvent même pas se soigner ! Mais la paupérisation ne concerne pas seulement notre population étudiante. Des personnes sont renvoyées sur les marges. Pour reprendre l’expression d’un sociologue, nous aurions intérêt à ouvrir cette « marmite sociale ». Pour cela, il faut aider des groupes d’habitants qui veulent échapper aux règles de la spéculation ou qui ne peuvent pas relever de l’habitat social classique à décider eux-mêmes d’habiter ensemble dans le cadre d’une démarche de mutualisation.

Chers collègues de droite qui riez, manifestant ainsi une attitude réactionnaire, pourquoi nous tourner en dérision comme si la proposition de loi que nous avons élaborée n’était pas reliée à la réalité ? Vous le savez en tant qu’élus, beaucoup de nos concitoyens réclament cet habitat groupé et veulent décider de leur destin collectif. Les mesures proposées font partie de la réponse qu’ils souhaitent.

La Commission procède à l’examen des articles de la proposition de loi.

M. le président Patrick Ollier. Je ne suis saisi d’aucun amendement sur ce texte.

TITRE IER De la reconnaissance du statut de l’habitat participatif, diversifié et écologique

Article 1er

La Commission rejette l’article 1er.

Article 2

La Commission rejette l’article 2.

Article 3

La Commission rejette l’article 3.

Article 4

La Commission rejette l’article 4.

Article 5

La Commission rejette l’article 5.

TITRE II Dispositions relatives à la création des sociétés coopératives d’habitation

Article 6

La Commission rejette l’article 6.

Article 7

La Commission rejette l’article 7.

TITRE III Dispositions relatives au secteur du logement diversifié et mobile

Article 8

La Commission rejette l’article 8.

Article 9

La Commission rejette l’article 9.

TITRE IV Dispositions relatives à la lutte contre les logements vacants

Article 10

La Commission rejette l’article 10.

Article 11

La Commission rejette l’article 11.

TITRE V Dispositions relatives au statut de comités de résidents dans les foyers de travailleurs migrants

Article 12

La Commission rejette l’article 12.

Puis la Commission rejette l’ensemble de la proposition de loi.

M. François Brottes. Nous le répétons, l’habitat coopératif mérite toute l’attention de notre commission. Monsieur le président, je vous demande, au nom de mon groupe, de faire en sorte qu’elle puisse prendre du temps, sous une forme ou une autre - je vous fais confiance pour trouver la bonne formule -, pour travailler sur cette forme d’habitat alternatif en amont de l’examen du projet de loi Grenelle II. Cela nous permettra peut-être de proposer à cette occasion des solutions complémentaires.

M. le Président Patrick Ollier. Je rappelle à nos collègues que le mercredi matin est réservé, de façon pour ainsi dire sacralisée, aux réunions des commissions.

M. Jean-Charles Taugourdeau. Beaucoup de députés, attachés à l’exercice d’un mandat qui les relie au territoire, sont également maires. Serait-il possible qu’à l’Assemblée nationale, pendant les trois jours que dure le congrès de l’Association des maires de France, une journée, de préférence le mercredi, ne comporte pas de travail en commission ?

M. le Président Patrick Ollier. Comme vous je suis maire, et comme vous je suis ici présent.

Ce compte-rendu est également accessible sur le site de l’Assemblée nationale